民法典新规则解读五十九：业主自治管理组织的设立

民法典新规则解读五十九：业主自治管理组织的设立

王冠华

第277条【业主自治管理组织的设立及指导和协助】业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。

地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

王律解读：

关于业主自治管理组织的设立，此前《物权法》第75条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”《民法典》第277条在吸收该条规定的基础上作了修改完善，规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。”“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”较之于《物权法》第75条规定，《民法典》第277条所作的修改完善主要体现在如下两个方面：

（一）第1款增加规定“业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定”；

（二）第2款增加“居民委员会”作为设立业主自治管理组织的指导协助主体之一。

一、业主自治管理组织成立的具体条件和程序

关于业主自治管理组织的设立问题，在我国，早可追溯至自1994年4月1日起施行的《城市新建住宅小区管理办法》（建设部令〔1994〕第33号），该办法第6条规定：“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会（以下简称管委会）。”“管委会是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。”自2003年9月1日起施行的《物业管理条例》，首次从行政法规的层面上明确了业主、业委大会以及业主委员会的概念，明确了业主自治管理组织成立的具体条件和程序等问题。”在此基础上，《民法典》第277条第1款进一步强调业主可以设立业主大会，选举业主委员会，同时通过增设联接条款，引致其他法律法规，不仅将《民法典》与其他法律法规有效地进行了衔接，而且体现了立法上的关联、接续和层递互动。

根据《民法典》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）等相关规定：

1.房屋的所有权人为业主，即依法登记取得或者根据《民法典》第2编第1分编第2章第3节规定取得建筑物专有部分所有权的人，以及基于房屋买卖等民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人。在物业管理活动中，业主享有下列权利：

（1）按照物业服务合同的约定，接受物业服务企业提供的服务；

（2）提议召开业主大会会议，并就物业管理的有关事项提出建议；

（3）提出制定和修改管理规约、业主大会议事规则的建议；

（4）参加业主大会会议，行使投票权；

（5）选举业主委员会成员，并享有被选举权；

（6）监督业主委员会的工作；

（7）监督物业服务企业履行物业服务合同；

（8）对物业共用部位、共用设施设备和相关场地使用情况享有知情权和监督权；

（9）监督物业共用部位、共用设施设备专项维修资金（以下简称专项维修资金）的管理和使用；

（10）法律、法规规定的其他权利。

同时，应履行下列义务：

（1）遵守管理规约、业主大会议事规则；

（2）遵守物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；

（3）执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定；

（4）按照国家有关规定交纳专项维修资金；

（5）按时交纳物业服务费用；

（六）法律、法规规定的其他义务。

2.一个物业管理区域只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。一个物业管理区域业主人数较多，可以成立一个业主大会。

物业管理区域内，已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%时，建设单位应当按照物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的要求，及时报送下列筹备首次业主大会会议所需的文件资料：

（1）物业管理区域证明；

（2）房屋及建筑物面积清册；

（3）业主名册；

（4）建筑规划总平面图；

（5）交付使用共用设施设备的证明；

（6）物业服务用房配置证明；

（7）其他有关的文件资料。符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。筹备组中业主代表的产生，由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐。筹备组应当将成员名单以书面形式在物业管理区域内公告。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处、乡镇人民政府协调解决。建设单位和物业服务企业应当配合协助筹备组开展工作。

筹备组应当做好以下筹备工作：

（1）确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积；

（2）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；

（3）草拟管理规约、业主大会议事规则；

（4）依法确定首次业主大会会议表决规则；

（5）制定业主委员会委员候选人产生办法，确定业主委员会委员候选人名单；

（6）制定业主委员会选举办法；

（7）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作。上述内容应当在首次业主大会会议召开15日前以书面形式在物业管理区域内公告。业主对公告内容有异议的，筹备组应当记录并作出答复。

业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，履行相应的义务。《民法典》第278条规定：“下列事项由业主共同决定：

（一）制定和修改业主大会议事规则；

（二）制定和修改管理规约；

（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；

（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；

（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；

（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；

（七）改建、重建建筑物及其附属设施；

（八）改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；

（九）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”“业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”

3.业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成，业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：

（1）具有完全民事行为能力；

（2）遵守国家有关法律、法规；

（3）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；

（4）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；

（5）具有一定的组织能力；

（6）具备必要的工作时间。

业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：

（1）业主大会成立和业主委员会选举的情况；

（2）管理规约；

（3）业主大会议事规则；

（4）业主大会决定的其他重大事项。业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。

业主委员会履行以下职责：

（1）执行业主大会的决定和决议；

（2）召集业主大会会议，报告物业管理实施情况；

（3）与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；

（4）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；

（5）监督管理规约的实施；

（6）督促业主交纳物业服务费及其他相关费用；

（7）组织和监督专项维修资金的筹集和使用；

（8）调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷；　　

（9）业主大会赋予的其他职责。

业主委员会应当向业主公布下列情况和资料：

（1）管理规约、业主大会议事规则；

（2）业主大会和业主委员会的决定；

（3）物业服务合同；

（4）专项维修资金的筹集、使用情况；

（5）物业共有部分的使用和收益情况；

（6）占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车车位的处分情况；

（7）业主大会和业主委员会工作经费的收支情况；

（8）其他应当向业主公开的情况和资料。

需要指出的是，《民法典》只是对业主大会、业主委员会的成立作出原则性规定，而《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》等也只是对业主大会、业主委员会的成立具体条件和程序作出了一些指引性规定，由于各地的实际情况不同，难以在法律层面上进行统一规定，具体办法仍有待于各省、自治区、直辖市制定，因此，《民法典》第277条第1款增加规定：“业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。”这里的法规，当然包括地方性法规。比如，《上海市住宅物业管理规定》第13条第2款规定：“一个物业管理区域内，房屋出售并交付使用的建筑面积达到50%以上，或者首套房屋出售并交付使用已满2年的，应当召开首次业主大会会议，成立业主大会。但只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”该款规定将“首套房屋出售并交付使用已满2年”作为成立业主大会的条件之一，即系《民法典》第277条增加规定的典型例证。

二、设立业主自治管理组织的指导协助主体

业主大会是业主的自治管理组织，其成立应由业主自行筹备，自主组建。成立业主大会关系到广大业主切身利益的维护，关系到建筑区划内的安定团结，甚至关系到社会的稳定，因此，国家提倡具备条件的物业管理区域成立业主大会。近年来，群众普遍反映业主大会、业主委员会成立难，对此有必要予以回应并作出有针对性的规定，鉴此，《民法典》第277条第2款将居民委员会增列进设立业主大会的指导协助主体，规定：“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”依此，地方人民政府有关部门、居民委员会负有对业主设立业主大会予以指导和协助的义务，包括但不限于向业主提供相关的法律、法规及规章，提供已成立业主大会的成立经验，帮助成立筹备组织，提供政府部门制定的业主大会议事规则、业主管理公约等示范文本，协调业主之间的不同意见，为业主大会成立前的相关活动提供必要的活动场所，配合协助业主大会筹备成立及开展工作、积极主动参加业主大会的成立大会等。

根据《业主大会和业主委员会指导规则》第33、34条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持业主大会成立和业主委员会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则等文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续，办理备案手续后，方可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。对于备案或者撤销备案的行为，业主委员会认为侵犯其和全体业主的合法权益，能否提起行政复议或者行政诉讼？《民法典》未具明文，但司法实践对此已有回应。在新外大街31号院4-5号楼业主委员会与北太平庄街道办、北京市海淀区人民政府因撤销备案决定及行政复议一案中，北京市第（一）中级人民法院认为，北太平庄街道办对于其辖区内业主大会和业主委员会的成立和活动负有协助、指导和监督职责，并享有对依法成立的业主委员会进行备案的职权；业主委员会需经过备案程序，才能进行业主委员会印章刻制，对外以业主委员会的名义从事相关工作和活动。虽然备案行为不直接决定业主委员会是否成立，但却对业主委员会对外活动产生直接影响，故北太平庄街道办对自身作出的备案行为，经审查确有错误的，可予以自行纠正；北太平庄街道办撤销涉案备案单虽属于自行纠错的行为，但对原已备案的4-5号楼业委会的权益明显产生影响，故北太平庄街道办在作出被诉决定前应充分保障4-5号楼业委会的陈述申辩权；鉴于北太平庄街道办在作出被诉决定前告知了4-5号楼业委会拟作出被诉决定的事实、理由、依据及其享有的陈述申辩权，在案证据虽不能证明北太平庄街道办作出被诉决定时充分考虑了4-5号楼业委会提交的陈述申辩意见，但根据在案证据并不影响对本案事实的认定，北太平庄街道办作出的被诉决定具有事实和法律依据，该程序瑕疵对4-5号楼业委会的程序性权利未产生实质损害，故北太平庄街道办作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，应当确认被诉决定违法。

此外，需要注意的是，高级人民法院倾向性观点认为，业主大会和业委会选举中的纠纷不属于人民法院民事案件受理审理范围，业主不享有诉权，若其对业主大会和业委会选举中的事宜有异议，应当向有关行政主管部门申请解决。如果有关业主以此为由向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当根据《民事诉讼法》的规定，告知当事人向有关行政机关申请解决，当事人坚持起诉的，应当以不符合《民事诉讼法》关于起诉与受理的规定为据，裁定驳回起诉。当然，由于业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有法律约束力，如果业主大会或者业主委员会的决定侵害业主合法权益的，则属于民事诉讼的范畴，此时受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。