民法典新规则解读五十五：征用制度

民法典新规则解读五十五：征用制度

王冠华

第245条【征用】因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

王律解读：

关于征用制度，此前《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。《民法典》第245条在基本沿用该条规定的基础上，将该条中“单位”修改表述为“组织”，删除了“抢险、救灾”之间的顿号，同时对可以征用组织、个人不动产或者动产的紧急需要中增列了“疫情防控”，规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”据此，所谓征用，是指因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，不经被征用人同意，不以取得所有权为目的，依照法律规定的权限和程序暂时强制使用被征用人的不动产或者动产的行为。

根据《民法典》第245条规定，适用征用制度应当满足如下四个条件：1.须因抢险救灾、疫情防控等紧急需要；2.须依照法律规定的权限进行征用；3.须依照法律规定的程序进行征用；4.须给予被征用人公平合理的补偿，具体包括以下两种情形：（1）在强制使用后将被征用的不动产或者动产返还给被征用人基础上给予的补偿；（2）被征用的不动产或者动产在征用后毁损、灭失时给予的补偿。

需要注意的是，《民法典》第245条仅列举了抢险救灾、疫情防控两种紧急需要的情形，但是，并未明确界定“紧急需要”的含义。对于“紧急需要”的认定，应依照我国宪法和现行法律的相关规定予以判断。我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《戒严法》第17条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。”“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”从《宪法》和上述法律规定来看，所谓“紧急需要”，应是指一种事关公共利益保护的需要。在法律没有作出明确规定的情形下，现实生活中出现的危机是否属于“紧急需要”，应基于保护客体是否属于公共利益的范畴予以认定。

需要进一步强调的是，《民法典》第245条虽从民事角度对征用作了原则性规定，但是，在性质上，征用并非民事关系，不应通过民事诉讼解决因征用而引发的纠纷。《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《行政诉讼法》第12条第1款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……。”由此，从救济途径来看，被征用人不服政府的征用决定，或者对补偿的标准有异议，应当通过提起行政复议或者行政诉讼加以解决。